[4/30 研討會紀要] 施文真政次：總量管制排放交易制度的五大要素
推動全球積極減碳，有效的「總量管制排放交易」制度（Emission Trading System, ETS）必不可少，目前臺灣已計劃於 2026 下半年試行臺灣先期排放交易制度，並將在 2027 至 2028 年正式啟動。設計 ETS 有哪些關鍵步驟和考量？國際間有哪些案例可參考？
2025 年 4 月 30 日，臺灣碳權交易所、臺灣證券交易所，委託國立中山大學碳權研究與服務中心，舉辦「2025 總量管制與排放交易國際制度比較研討會」，邀集產官學研代表出席交流，共同探討國際制度的優勢與挑戰，共近 200 名業界代表參與。
研討會由環境部政務次長施文真進行主題演講、開啟序幕，介紹 ETS 的設計概念與關鍵要素。
ETS 整體設計概念重點
世界銀行針對 ETS 出版設計指南（Emissions Trading in Practice, Second Edition: A Handbook on Design and Implementation），提供給各個想要設計總量管制與交易的管轄區域（jurisdiction）作參考。由於很多 ETS 不是在國家層級設計，例如歐盟是以跨區或跨國的形式進行，美國加州則是獨立運作，因此以「管轄區」稱呼。
2016 年版本的指南提供整體制度的雛形，由制定參與者、參與範圍、設定總量、分配、減量額度等步驟出發，再考慮市場監督、利害關係人參與、與其他總量管制交易（cap and trade）連結，最後進行檢討和改善。不過，到了 2021 年，流程出現改變。
施文真政次說明：「2021 年版本，大部分的流程都還在，但第一個步驟就告訴我們，制度的設計者要先做充分的準備，第二個步驟則是要跟所有的利害關係人一起去討論這個制度要怎麼設計。」強調利害關係人對於制度設計的參與至關重要，流程也因此更新為：
- Prepare 準備
- Engage stakeholders 利害關係人參與
- Scope 涵蓋範圍
- Set the cap 設定總量
- Allocate allowance 總量分配
- Promote a well-functioning market 促進良好運作的市場
- Compliance and enforcement 和規與執法
- Consider offsets 考量碳抵換 (是否允許使用自願減量專案取得的額度)
- Consider linking 區域制度的連結
- Evaluate and improve 檢討和改善
臺灣在設計 TW ETS 時，也將「Engage stakeholders 利害關係人參與」視作重要的步驟。施文真政次表示：「包括業界、公協會、各部門如經濟部，也會跟民間團體、碳交所，跟所有和 ETS 相關的利害關係人溝通，我們一起來決定這個制度的設計，用什麼樣的方式對於產業而言才是一個最具有效率跟誘因，而且減碳的成效是最好的。」
ETS 制度要素 1：涵蓋範圍與排放總量
目前全球有 30 多個 ETS，施文真政次將設計制度分為五個要素。第一點就是「涵蓋範圍與排放總量」，呼應世界銀行的指南當中的第三步驟「Scope 涵蓋範圍」和第四步驟「Set the cap 設定總量」。
納管部門別
各個管轄區域會依照各自的狀況納入部門別，最常見的是製造業和發電業，有些會納管國內的航空和海運。其他如紐西蘭的 ETS 有納入農業，德國則有納入建築業。當納入的部門別不同，納管的方式和對象就有可能不同。
涵蓋溫室氣體類別
《京都議定書》認定的溫室氣體有七種，各管轄區域可決定 ETS 要納入哪幾種，大多數都會包含二氧化碳，其餘如甲烷和含氟氣體也可能納入。目前全球以加州、魁北克、新斯科細亞省等管轄區涵蓋最多達七種，歐盟只涵蓋三種（CO2、N2O、PFCs）。
總量排放
排放總量的設定會涉及到 ETS 實施後，是否能貢獻國家整體減量目標、會否影響市場，若總量設計太高、核配量（allowance）過多導致市場價格便宜，就會降低減量誘因。
總量設計可以由上而下，也可以由下而上。由上而下，通常是與國家的階段管制目標或國家自定貢獻（Nationally Determined Contributions, NDCs）連結，決定總量後影響納管排放源的範圍和減量路徑。由下而上比較少見，大概只有自願性的制度會這樣操作，以個別部門和排放源決定減量潛力後，再加總起來，但這比較困難。
大部分是用絕對總量來計算，而排放總量的期間設定，很多 ETS 會以一階段 3 年計算。不過總量是每三年維持不變，或每一年有下降的係數和幅度，則搭配國家整體減量目標。其餘如可否允許使用減量額度、可否和其他制度連結，都會影響排放總量的設定。
納管對象
管制點包含排放源、供應鏈上游（如燃料）或下游（如電力消費者）。韓國把建築或住商部門納入 ETS 時，管制點就是燃料供應者；歐盟把住商和交通納入時，管制點可能是上游。如果納管對象包含範疇二（外購電力或能源所造成的間接溫室氣體排放），管制點就可能有下游，取決於選擇納管的量。
納管門檻
由於 ETS 的管制成本和行政成本都相當高，不可能將所有溫室氣體排放源都納入，因此多數 ETS 是以 2.5 萬公噸二氧化碳當量作為納管門檻。
申報義務對象
例如排放設施、工廠、公司或企業。
ETS 制度要素 2：核配量與分配
呼應世界銀行的指南當中的第五步驟「Allocate allowance 總量分配」。施文真政次強調：「這是制度的核心，設了總量之後，絕不可能一開始就把總量全部分配給所有的參與者，要保留一定的比例給新加入的廠商，或給既有廠商擴廠。為了維持市場的穩定性，可能必須保留一些核配量，調控市場上流通的價格。」
核配量分配制度包括無償和有償，無償就是免費，有償就是透過拍賣或販售，不過販售有定價，感覺有點像碳稅制度，所以一般很少用販售的方式；拍賣則是由市場決定價格。大部分的制度會部分拍賣、部分免費。免費的分配標準可能是用歷史排放量（祖父條款）或排放基準，隨著時間，拍賣的比例會越來越高，若要完全取消免費配額就必須搭配邊境調整，避免碳洩漏，並保護產業競爭力。
通常高碳洩漏風險的行業會被優先給予免費配額，因此高碳洩漏風險行業的定義也很重要。此外，若拿到核配量的事業破產，核配量是納入被清算的財產還是主管機關收回？會計制度如何處理？買賣時契約怎麼寫？這些都需要有清楚的法規。
ETS 制度要素 3：交易市場
施文真政次認為，一個有效的碳市場，有幾個重要關鍵：
供需的條件
需求來自於被納管的排放源，排放的費用多少、核配量多少，潛在決定是否須到市場上買核配量。購買核配量的成本取決於市場上的價格、政府相關政策如再生能源，以及外部因素等。施文真政次提醒，供給最重要的就是總量的設計，其將影響核配量的需求和成本。
跨期的彈性機制
大部分 ETS 會設立計算排放總量的期間，一期 3 年，但管制的義務可能是每年申報、每年繳納核配量。制度可以考慮是否允許 Banking and Borrowing（儲存和預借），施文真政次解釋，「Banking 是指，如果我今年的排放量比較低，可不可以（將核配量）存下來明年用？Borrowing 就是，如果我今年排放量很高，但手邊持有的 allowance 不夠，可不可以預借明年被分配的額度？」，這些制度將影響市場供給與需求。
市場交易的管制
決定參與者的資格是重要的考量，包含是否允許非受管制的排放源參加，例如金融機構或仲介商。這涉及金融市場的開放，是否允許次級市場的存在，意即買賣的目的不是法遵用途，可能是財務控管、投資或代客操作。
價格調控的機制
市場上的核配量數量會影響價格調控，根據其他國家的經驗，市面流通的核配量數量和價格不要超過一個上限，也不要低於一個下限。價格過高對受管制的對象衝擊很大，可能下一期拍賣要釋出更多核配量；如果價格過低可能導致下一期 allowance 變少，甚至不舉行拍賣。
ETS 制度要素 4：彈性機制
在世界銀行的指南中，屬於第八步驟「Consider Offsets 考量碳抵換」和第九步驟「Consider Linking 區域制度的連結」。施文真政次指出，「是否允許使用減量額度」是關鍵，將影響 NDC，以歐盟為例，前兩期允許，第三期允許但開始限縮，第四期則是完全不允許。
如果允許使用減量額度，須考慮使用的類型，例如減量計畫所在地、減量計畫的行業別、地主國有無授權相對應調整等。施文真政次舉例，歐盟只允許在低度開發國家執行的減量計畫，前兩期不允許使用核能設施 CDM（清潔發展機制）所產生的 CER（經驗證的減量額度）。此外，制度須考量允許使用的減量額度是僅限本國，還是也允許國外？使用的數量和品質是否有要求？是否須設定抵換比例？
施文真政次提醒，如果要做跨區域的總量管制交易連結，兩者之間的市場規模要差不多，「比如說歐盟這麼大，跟瑞士連在一起市場規模就差別較大，流通性也不高；反而加州跟魁北克市場規模差不多。」因此連結也是須要設計的，是單向還是雙向？可否多邊？連結須有法律授權，兩方最好有一定程度的協調。
ETS 制度要素 5：執行、實施與檢討機制
第五要素與世界銀行指南中的第七步驟「Compliance and Enforcement 和規與執法」和第十步驟「Evaluate and Improve 檢討和改善」有關。施文真政次說：「最重要的是法規架構，一定會有立法，立法下面就會有很多的行政命令、技術的守則、主管機關是誰、受管制的對象。」明確的申報期、MRV（監測、報告與驗證）及查驗機制必不可少，查驗機構須是被國家所認證，負責監測排放量申報。
執行 ETS 時，法遵義務與罰則也應清楚制定。施文真政次解釋：「法遵義務就是管制期屆滿，你要繳回跟你的排放量相當的核配量或減量額度。跟法遵相關的就是罰則，如果少繳一公噸二氧化碳當量，處罰是什麼？基本上來講，一定要補繳，但是除了補繳之外有沒有額外的罰則？歐盟是少繳一公噸要罰 100 歐元，然後還要在市場上買一張（allowance）回去。」
也許很多人認為 ETS 制度是對產業的排放總量設限制，但施文真政次表示並非如此，產業可以思考，「減量下來的成本，跟到市場上去買核配量的價格，還有可以從主管機關拿到的 allowance 是多少，來決定我的排放量。所以重要的其實是在於：自身排放量相當的估算、可持有的核配量、以及在市場上可購買到的核配量，所能達到的法遵義務。」以韓國為例，一開始免費的核配量很多，總量比較寬鬆，導致市場上沒什麼交易，就喪失了 ETS 透過市場決定價格的精神。
最後，登記排放量、核配量流向追蹤管理的登錄機制，也是不能忽視的基礎設施。如果登錄機制管理不良，可能遭駭客入侵，把排放量拿走，或面臨詐欺、網路釣魚等問題。
ETS 制度 2026 年上路，給業者的建議與提醒
研討會的最後，許多與會者向施文真政次等講者提問，包含對於實施總量管制是否太倉促？市場流動性會否太集中？對臺灣相關業者有哪些建議？施文真政次表示，就目前已上路的碳費制度其完整性而言，「當初設計有自主減量計畫，是希望徵收對象的減量計畫是規劃到 2030 年，業界也是依這樣的規劃來設計接下來 5 年的減量路徑，很多的減碳措施不是立刻在一兩年就有成效，前期需要資金、技術、甚至政府對基礎設施的補助，我們會鼓勵徵收對象繼續執行下去。如果企業擔心要不要做下去，其實不是我們樂見的。」施文真政次建議，碳費收費對象現階段應該以爭取碳費優惠費率為主，ETS 制度其實很有彈性，屬於試行的階段，重點是讓參與者先熟悉制度。
ETS 的流動性則涉及到制度設計所涵蓋的範圍與參與者的資格。施文真政次舉例，歐盟 EU ETS 與 韓國 K-ETS 的制度設計，分屬光譜的兩端：前者是發展相對很成熟的制度，在環境完整性的部分，不僅可以看到總量的設定逐期下降，同時亦搭配不同政策工具，並在「做中學」分階段解決市場流動性問題，完善制度自身體質的穩健度；後者為近十年開始實施的制度，環境管制性強、無開放金融商品的搭配，並高度配合國家產業政策、以照顧難減排產業之競爭力，因此在一定程度上市場流動性不強、減量效果不夠好，但制度仍在持續發展中。因此，可從不同國際案例的脈絡，一起思考和討論臺灣的走向。
借鏡碳費制度上路初期，儘管歷經兩年的溝通仍遭遇到很多的挑戰，未來若要轉型到總量管制與排放交易，盡早跟各界進行溝通實有其必要性。施文真政次表示：「我們目標還是，與大家共同思考怎麼進行減碳成效高，減量成本也確實可以被納入考量的 ETS 制度。」
